الشفافية في قطاع انتاج النفط الخام في الدول العربية مع التركيز على تجربة العراق *
في الوقت الذي يكون فيه قطاع انتاج النفط مهيمنا أو له أهمية كبيرة في العديد من الدول العربية المكونة لمنطقة الشرق الأوسط وشمال إفريقيا، إلا أن الشفافية في هذا القطاع الحيوي مفقودة بشكل كبير وخطير ومقلق؛ ويتضح ذلك من خلال الارتباط "الرسمي" المحدود للغاية لهذه الدول بمبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية (EITI) وان كل من مؤشر حوكمة الموارد (RGI) ومؤشر إدراك الفساد (CPI) ضعيفين للغاية.
تتكون هذه المداخلة من ثلاثة أجزاء ؛ يتناول الجزء الأول عرض جوهر الشفافية ومتطلباتها وهي باختصار:
الإفصاح الكامل عن وتوفير البيانات والمعلومات ذات الصلة وإمكانية الحصول عليها والوصول إليها بسهولة وبشكل منتظم؛
الانفتاح والمسؤولية والمساءلة؛
تعدد الكيانات المعنية أو المُبَلِغة أو المعنية بتوفير البيانات والمعلومات؛
وجود مؤشرات موضوعية ومستقلة يمكن التحقق من مصداقيتها وصحتها وشموليتها؛
الشفافية ليست ادعاء لغوي بلاغي بل تعتمد على الأدلة المادية والحقائق والوقائع؛
التحقق من البيانات والتأكد من مطابقتها في ضوء الأهمية المادية المعتمدة وتحديدها وقياسها وبيان اسباب التباين فيها ان وجدت؛
مبدا الملكية التشاركية للموارد البترولية في الدستور الوضعي والذي يترتب عليه جملة من الحقوق ومنها التنمية القائمة على الحقوق – Rights-Based Development.
كما يشير هذا الجزء الى مجموعة مختارة من أكثر الكيانات الدولية المعروفة المتخصصة في هذا الموضوع ومنها مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية (EITI)، معهد حوكمة الموارد الطبيعية (NRGI)، منظمة الشفافية الدولية (TI)، إنشر ما تدفع (PWYP) وصندوق السلامFund for Peace .
لكل من هذه الكيانات منهجية متميزة وإجراءات وضوابط العمل والمنشورات والنشاطات الخاصة بها . بالإضافة إلى ذلك، يشير هذا الجزء إلى دليل الشفافية المالية المعتمد من قبل صندوق النقد الدولي.
يعرض الجزء الثاني مكانة وممارسة الشفافية في الدول العربية من خلال أحدث البيانات والمعلومات المتاحة من ثلاثة كيانات دولية، المذكورة انفا، وهي مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية، معهد حوكمة الموارد الطبيعية ومنظمة الشفافية الدولية والتي سأتناولها تباعا.
حسب بيانات ومعلومات مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية لشهر ايلول/ سبتمبر 2019 توجد ثلاث دول عربية فقط لها علاقة رسمية مع المبادرة وهي العراق واليمن وموريتانيا. فقد حققت دولة موريتانيا "تقدم ملموس" ضمن معايير المبادرة؛ وهي بذلك تكون الدولة العربية الوحيدة التي لها في الوقت الحاضر مثل هذا الموقع الايجابي. بالمقابل استمر "تعليق" عضوية العراق كدولة "ممتثلة" منذ شهر تشرين اول/أكتوبر 2017 بسبب "عدم كفاية التقدم" في تنفيذ متطلبات والتزامات المبادرة. اما ما يتعلق باليمن فقد تم "تعليق" عضويتها في شهر شباط/فبراير 2015 بسبب "عدم الاستقرار السياسي" ثم تم، في أكتوبر 2017، "حذف" اليمن من عضوية المبادرة، وبالتالي، يمكن دعوتها لإعادة التقديم إلى المبادرة من جديد عندما تسمح الظروف مستقبلا.
وعليه فان ثلاث فقط من الدول العربيه لها علاقة بمبادرة الشفافية ولكن واحدة منها فقط تمكنت من تحقيق تقدم ملموس والمحافظة علية حسب ضوابط ومعايير التقييم المعتمدة من قبل مبادرة الشفافية؛ وهذا بلا شك يشير الى مكانة سيئة للغاية لموضوع الشفافية (من حيث عدد البلدان العربية ومستوى التزاماتها) في الصناعات الاستخراجية.
يقيس مؤشر حوكمة المواردRGI لمعهد حوكمة الموارد الطبيعية مدى جودة إدارة الموارد في مجموعة من الدول التي تنتج مجتمعة 82 في المائة من النفط الخام في العالم، و78 في المائة من الغاز ونسبة كبيرة من المعادن ، بما في ذلك 72 في المائة من النحاس.
ان مؤشر حوكمة الموارد نتاج تقييم 89 دولة (تم تقييم ثمانية بلدان منها في قطاعين من الصناعات الاستخراجية: الصناعات البترولية وكافة صناعات التعدين والاستخراجية الاخرى)، جمعها 150 باحثًا، مستخدمين ما يقرب من 10،000 وثيقة داعمة للإجابة على 149 سؤالًا.
يغطي هذا المؤشر لعام 2017 (النفط والغاز فقط لأغراض هذه المقارنة) 89 دولة ويعطي لكل دولة "درجة" على مقياس 100 و"مرتبة" من 89 تمثل عدد الدول المشمولة بالمؤشر. ويتم تصنيف الدول الى مجموعات على اساس الدرجة التي حصلت عليها كل دولة وهي: جيد (اكثر من 74 درجة) ؛ مُرضي (60:74) ؛ ضعيف (45:59) ؛ سيء (30:44) و فاشل (اقل من 30).
سجلت جميع الدول العربية الـ 12 التي شملها مؤشر حوكمة الموارد لعام 2017 أقل من 60 من أصل 100 درجة؛ وتضمنت الدول التي حققت درجة "ضعيف" كل من تونس والكويت وعمان. والتي سجلت نتائج "سيئة" تشمل كل من قطر والإمارات العربية المتحدة والبحرين ومصر والعراق والسعودية والجزائر واليمن. وأخيرا، سجلت ليبيا درجة "فاشلة".
اما مؤشر الفساد لمنظمة الشفافية الدولية لعام 2018 فقد اعتمد على 13 دراسة استقصائية وتقييمات مجموعة من الخبراء لقياس تصورات او الاعتقاد بوجود الفساد في القطاع العام في 180 دولة وإقليم على اساس درجة تتراوح قيمتها من الصفر (وتعني فاسدة للغاية) إلى 100 (وتعني نظيفة للغاية) وثم ترتيب الدول وفقا لذلك.
سجلت كل من سوريا واليمن والسودان والعراق ولبنان أقل من 30 درجة؛ وسجلت مصر والجزائر والكويت وتونس والمغرب والأردن والمملكة العربية السعودية أكثر من 30 إلى 50 ؛ اما سلطنة عمان وقطر والإمارات فقد تراوحت درجاتها من 50 إلى 70.
نظرًا لأن كلا المؤشرين مركبان Composite Index( من الناحية المنهجية) فهذا يقود بالضرورة الى وجود علاقة قوية عكسية بين الدرجات والمراتب حيث ترتبط الدرجات المنخفضة بأرقام الترتيب العالية وان ارتفاع "رقم" الترتيب يعني وقوع البلد في أسفل قائمة الترتيب؛ وهذا ما بينته الاشكال البيانية لكلا المؤشرين.
في الملخص، كانت مكانة الدول العربية وعلى قدر تعلق الامر بالشفافية سيئة للغاية ومخيبة للآمال وذلك في ضوء التقارير والتقييمات لكل من المنظمات الدولية الثلاث المذكورة علاه.
يركز الجزء الثالث من هذه المداخلة على تقييم تجربة الشفافية في العراق، كدراسة حالة، من خلال ارتباطه وتجربته مع مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية.
باختصار، أطلقت الحكومة العراقية (2007/2008) العهد الدولي مع العراق (ICI) بالتعاون مع منظمة الأمم المتحدة والبنك الدولي حيث دعا العهد الدولي بالتحديد إلى "إنشاء وتنفيذ آليات لضمان شفافية تدفقات قطاع النفط". بعد ذلك أعلنت الحكومة في المؤتمر العالمي الرابع لمبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية المنعقد في الدوحة- قطر، في شباط/فبراير 2009 التزامها بالعمل على تشكيل مجموعة أصحاب المصلحة (وهي من اساسيات البنية الهيكلية لمبادرة الشفافية على المستويين الدولي والوطني)، ثم تعهدت رسميًا بالالتزام بالمبادرة وذلك في مؤتمر إطلاق مبادرة الشفافية للصناعات الاستخراجية العراقية (IEITI) يومي 10 و11 كانون ثاني 2010 ؛ بعد شهر، تم قبول العراق كمرشح من قبل المجلس الدولي للمبادرة EITI Board.
دفع تقرير المصادقة الأول، الذي أعدته الأمانة الدولية للمبادرة وأيده آدم سميث الدولي - ASI، مجلس ألمبادرة إلى الإعلان، في 12 كانون اول/ ديسمبر 2012، الى حصول العراق على صفة الدولة "الممتثلة" بموجب قواعد وضوابط المبادرة؛ وعليه فقد نظمت مبادرة الشفافية في الصناعات الاستخراجية العراقية في 3 نيسان/ أبريل 2013، احتفالية كبيرة لهذا الإنجاز الذي حققه العراق. ولكن مع الاسف لم تجري الامور على ما يرام بعد ذلك الحدث!!!!
زار العراق فريق من الأمانة الدولية للمبادرة خلال الفترة 1-9 نيسان/أبريل 2017 وعقد اجتماعات عديدة في بغداد، وكذلك في دبي (الإمارات العربية المتحدة)؛ وقدم تقريرا تفصيليا عرض فيه النتائج والتقييم المبدئي لجميع البيانات ومشاوراته مع اعضاء مجلس أصحاب المصلحة وغيرهم (بضمنهم هذا الكاتب) وذلك في ضوء إجراءات التحقق المعتادة والموحدة التي تعتمدها المبادرة في تقييم التقدم المتحقق على اساس معيار المبادرة.
توصل التقرير الى نتيجة مفادها عدم تمكن العراق من تحقيق التقدم الملائم في تنفيذ معيار المبادرة؛ وعليه وفي ضوء ضوابط العمل وممارسات المبادرة ومراحل اتخاذ القرارات فيها فقد تم "تعليق" صفة العراق كدولة "ممتثلة"، وكذلك تم منح العراق فترة محددة لاتخاذ ما يلزم لمعالجة جميع الامور التي شخصها التقرير وبعدها يعاد تقييم العراق وموقعه في المبادرة.
تناول هذا الجزء من المداخلة الاجابة على الاسئلة الاساسية المتعلقة بالتعليق: لماذا حصل ذلك وما هي الاخطاء او الممارسات التي ادت الى هذا الوضع علما انه كان بالأمكان ان تصبح تجربة العراق رائدة في تنفيذ مبادرة الشفافية ومثلا يقتدى به خاصة لبقية الدول العربية.
سيادة الاعتقاد بان "المهمة أنجزت" مما سبب الشعور بالرضا النفسي عن هذا الانجاز والعمل على استثماره سياسيا؛ وكان من اهم مؤشرات هذه الحالة هو الانخفاض الواضح في عدد اجتماعات مجلس اصحاب المصلحة (MSG) التي تم عقدها بعد اعلان قرار امتثال العراق ومؤتمر بغداد في نيسان 2013 المذكور اعلاه؛
عدد وتمثيل اعضاء مجلس اصحاب المصلحة الذين حضروا اجتماعات المجلس خلال فترة ما بعد اعلان والتي شهدت انخفاضا واضحا في الحضور وخاصة من قبل ممثلي الحكومة والشركات النفطية (الوطني والاجنبية)؛
الفهم الخاطئ لما تعنيه صفة الدولة "الممتثلة" حيث ساد الاعتقاد بين المعنيين "الحكوميين" على انها دائمية ويمكن الاستمرار بالعمل على نفس النمط السابق "Business as usual"؛
التركيز على اصدار التقرير السنوي "كهدف بحد ذاته في الوقت المحدد" وليس على جودة ودقة وتناسق محتويات التقارير السنوية من بيانات ومعلومات؛ وقد اظهرت تقييماتي السنوي لهذه التقارير العديد من الاخطاء الاحصائية والمعلوماتية وغيرها من العيوب غير المقبولة مطلقا؛
اتسمت جميع التقارير السنوية باستنساخ وتكرار معظم المعلومات من التقارير السنوية السابقة ومحدودية الاضافات النوعية باستثناء البيانات الاحصائية التي تتغير عادة سنويا؛
عدم متابعة التطورات النوعية في معيار المبادرة وما تتطلبه تلك التطورات من اجراءات فعلية يجب اتخاذها من قبل الامانة الوطنية ومجلس اصحاب المصلحة والشركة الاجنبية التي تعد التقرير السنوي؛
قيام الجهات الرسمية في كل من وزارة النفط ووزارة الصناعة والمعادن باعداد معظم أجزاء التقرير السنوي ما يجعله تمثيلا للموقف الرسمي الحكومي؛
تتسم هيكلية وتكوين مجلس اصحاب المصلحة بهيمنة الممثلين الرسميين (للحكومة والشركات الوطنية)، بعدم المساهمة الفعلية لممثلي الشركات النفطية الدولية ومحدودية تفهم ممثلي منظمات المجتمع المدني لأساسيات الصناعة الاستخراجية واللغة الانكليزية؛
وجود عدد كبير من الموظفين في الأمانة الوطنية للمبادرة لا يتناسب مع انجازات الأمانه المتواضعة، ضعف مساهمة الجهد والقدرات الوطنية والاعتماد الكامل على الشركة الاجنبية التي تعد عادة التقرير السنوي الذي يتم اعتماده بسرعة فائقة بغض النظر عن حجمه ومحتوياته؛
وجود قناعات محلية مؤثرة ترى عدم وجود فائدة من هذه الهيكلية الضخمة التي ليس لها أي تاثير فعلي يذكر وان السماع بها يقتصر على "احتفالية" اصدار التقرير السنوي فقط؛ وقسم اخر يركز على الاستخدام السياسي للمبادرة بعيدا عن الموضوعية والمهنية والحيادية؛
الافتقار الصارخ لطرح ومناقشة مشكلة الفساد سواء كان ذلك في التقارير السنوية للمبادرة او في أي من نشاطاتها رغم ان حالات الفساد، وخاصة في القطاع النفطي، متكررة في جميع وسائل الاعلام العراقية والاجنبية ومنها خطرا للغاية؛
تعاني الامانة الوطنية ذاتها من انعدام الشفافية وتوصف في الغالب بالصندوق الأسود؛ فلم يتم نشر محاضر اجتماعات مجلس اصحاب المصلحة إلا حديثا، وما ينشر يتسم بالعموميات وجدول الاعمال فقط وبعض القرارات ولكن بدون تفاصيل مهمة عن المداولات ووجهات النظر وكيفية التوصل الى القرارات ومن حضر من اعضاء المجلس وهل تم التوقيع على المحظر ومن قبل من...الخ
بسبب الآثار المحدودة لنشاطات المبادرة (كل من الامانة الوطنية ومجلس اصحاب المصلحة) فقد تناقص الدعم الدولي بشكل واضح مما اثر على نشطات المبادرة. ومن اهم المؤشرات في هذا المجال هو تخفيض توصيف العراق من قبل معهد حوكمة الموارد الطبيعية وما ترتب على ذلك من تقليل الدعم المادي من خلال اقامة الدورات والدراسات والمؤتمرات. فقد كان تصنيف العراق "دولة ذات أولوية" لغاية نهاية عام 2015 ثم تم تخفيض الاهتمام إلى "مشاركة محدودة" بعد ذلك تم فقط شمول العراق ضمن الدول التي تمت تغطيتها عند اعداد مؤشر حوكمة الموارد "RGI" لعام 2017 المذكور اعلاه؛
ما هي الخطوات التالية وخارطة الطريق للمضي قدما
تم في هذا الجزء استعراض الردود والإجراءات التي اتخذتها السلطات العراقية منذ ورود قرار التعليق حيث تدرجت من "الانكار" الى "الصمت " و "السلبية" لغاية 4 تشرين ثاني/ نوفمبر 2018 عندما نشرت مقالتي التحذيرية حول ضياع جهود عشر سنوات وضرورة التحرك السريع والمؤثر لمعالجة الموقف. بعد ذلك تم تشكيل العديد من اللجان واجراء تغييرات مهمة في رئاسة وهيكلية المبادرة، ثم عقد مؤتمر بغداد في شهر شباط/فبراير 2019 وزيارة وفد الامانة الدولية الى بغداد في شهر نيسان لأعداد تقرير المصادقة الثاني ثم مشاركة العراق في المؤتمر العالمي للمبادرة المنعقد في باريس في شهر حزيران/ يونيو الماضي.
في حالة إعادة تصنيف العراق كدولة "ممتثلة" من قبل المجلس الدولي للمبادرة فان ذلك يحتم على العراق اتخاذ جملة من التدابير اللازمة والإجراءات العملية الضرورية لتعزيز واستدامة الامتثال بدلا من التصريحات الخطابية والادعاءات التي تفتقر المصداقية ومحدودية التاثير. ولهذا الغرض تم طرح ومناقشة العديد من المقترحات والخطوات التي يجب تبنيها ويمكن تطبيقها في مختلف نشاطات وهيكلية الامانة الوطنية لمبادرة الشفافية العراقية.
* عرض قدم في مؤتمر الشرق الأوسط وشمال إفريقيا الثاني عشر للنفط والغاز الذي نظمته شركة Target Exploration www.targetexploration.com ، كلية إمبريال، لندن، المملكة المتحدة في 18 أيلول/ سبتمبر 2019. أنا ممتن جدًا لـلشركة المذكورة لتغطية تكاليف مشاركتي في هذا المؤتمر المهم.
يمكن الاطلاع على شرائح PowerPoint وتحميلها من خلال الرابط التالي:
http://www.iraq-businessnews.com/2019/09/30/transparency-in-iraqi-upstream-petroleum-sector/
اعتمد الجزء الثالث من هذه المساهمة على دراساتي المتواصلة عن تجربة العراق ودول المنطقة مع مبادرة الشفافية للصناعات الاستخراجية واخرها الدراسة التي ستنشر في الدورية الاكاديمية الدولية:
The Journal of Contemporary Iraq & Arab World- JCI&AW, Vol 13, N.2, 2019. Intellect Books/Journals (UK)
احمد موسى جياد
استشارية التنمية والأبحاث
النرويج
Email: mou@online.no
2 تشرين اول/اكتوبر 2019